一、對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)現(xiàn)行政策的正確理解

（一）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)政策規(guī)定

1、《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)96號(hào))

國(guó)務(wù)院辦公廳于2013年9月26日頒布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)96號(hào)）規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和人民群眾的實(shí)際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設(shè)服務(wù)型政府”。繼黨的十八大之后，新一屆國(guó)務(wù)院對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署，并出臺(tái)前述指導(dǎo)意見(jiàn)，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度。

2、《關(guān)于印發(fā)<政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）>的通知》(財(cái)綜96號(hào))

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神以及國(guó)辦發(fā)96號(hào)規(guī)定，財(cái)政部、民政部、工商總局于2014年12月15日發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）>的通知》（財(cái)綜96號(hào)），通知對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)主體、服務(wù)事項(xiàng)與目錄管理、購(gòu)買(mǎi)方式和流程、預(yù)算和財(cái)務(wù)管理、績(jī)效監(jiān)管等內(nèi)容作了全面規(guī)定，進(jìn)一步加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度。

3、《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)37號(hào))

國(guó)務(wù)院于2015年6月25日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)37號(hào)）， 意見(jiàn)提出，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主體、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金來(lái)源、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍等事項(xiàng)作了規(guī)定，其中明確將棚改征地拆遷服務(wù)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容納入棚改服務(wù)購(gòu)買(mǎi)范圍。意見(jiàn)還同時(shí)提出要積極推廣特許經(jīng)營(yíng)等各種政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式在棚改項(xiàng)目中的應(yīng)用。

4、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào)）

國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年8月3日出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào)），意見(jiàn)指出，地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)創(chuàng)新投融資模式，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。意見(jiàn)雖沒(méi)有明確提及綜合管廊項(xiàng)目可以采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式實(shí)施，但在融資章節(jié)提出，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極探索購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新貸款業(yè)務(wù)。

5、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕75號(hào)）

國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年10月11日出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（ 國(guó)辦發(fā)〔2015〕75號(hào)），意見(jiàn)要求海綿城市建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)創(chuàng)新建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，區(qū)別海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性屬性，建立政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享的合作機(jī)制，采取明晰經(jīng)營(yíng)性收益權(quán)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等多種形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與海綿城市投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。

6、《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)綜4號(hào))

財(cái)政部國(guó)土資源部中國(guó)人民銀行銀監(jiān)會(huì)于2016年2月2日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜4號(hào)），通知將土地儲(chǔ)備相關(guān)的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)以及前期開(kāi)發(fā)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事項(xiàng)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍。

7、《關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)建34號(hào))

財(cái)政部、交通運(yùn)輸部于2016年3月9日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建34號(hào)）），意見(jiàn)將農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、政府收費(fèi)還貸（債）高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)管理等事項(xiàng)均納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍。

8、《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》

中共中央國(guó)務(wù)院于2016年7月5日發(fā)布《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》規(guī)定，地方政府可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，通過(guò)單個(gè)項(xiàng)目、組合項(xiàng)目、連片開(kāi)發(fā)等多種形式擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

由于版面所限，有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的更多文件不再一一列舉。

（二）對(duì)當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的理解

1、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)原有的內(nèi)涵與外延應(yīng)相應(yīng)調(diào)整以應(yīng)對(duì)客觀形勢(shì)變化。

根據(jù)《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》等文件精神，在“企業(yè)為主，政府引導(dǎo)”的投融資體制改革以及“應(yīng)買(mǎi)盡買(mǎi)”的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革的背景下，基于創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式、加快建設(shè)服務(wù)型政府的改革目的需要，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已從傳統(tǒng)意義上的基本公共服務(wù)層面，逐步拓展到城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地儲(chǔ)備、農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)等投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)一體化服務(wù)以及連片開(kāi)發(fā)等更為廣泛的公共服務(wù)領(lǐng)域。新形勢(shì)、新類(lèi)型也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，由此也要求項(xiàng)目參與各方應(yīng)善于打破常規(guī)、創(chuàng)新思路，以全新的視角看待當(dāng)下的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

2、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)需求的特點(diǎn)決定了為提供服務(wù)而建造工程不應(yīng)被剔除在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范疇之外

就與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而言，既包括已建成而僅就該存量服務(wù)需求向社會(huì)資本（力量）采購(gòu)的情形，也包括為提供服務(wù)需要新建基礎(chǔ)設(shè)施的情形。就新建項(xiàng)目服務(wù)而言，為提供服務(wù)而建設(shè)的工程亦屬購(gòu)買(mǎi)范疇，該部分事項(xiàng)是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)承接主體為完成購(gòu)買(mǎi)主體所需服務(wù)的必要物質(zhì)載體，沒(méi)有該等工程建設(shè)投入即無(wú)法完成后續(xù)的服務(wù)提供。國(guó)發(fā)37號(hào)涉及的棚改基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)建34號(hào)文涉及的農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)服務(wù)、財(cái)綜4號(hào)涉及的前期開(kāi)發(fā)建設(shè)等均將與服務(wù)相關(guān)的建設(shè)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范疇，也應(yīng)是基于這一角度的考慮。

由此，筆者認(rèn)為，將為提供服務(wù)而需要建造的工程生硬地從購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范疇中加以剔除客觀上也不符合此類(lèi)服務(wù)需求的特點(diǎn)。

3、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施方式包括PPP與非PPP

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金76號(hào)）中首次提出政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。之后，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）在PPP模式的定義中對(duì)此再次予以明確。

《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行)）》（財(cái)綜96號(hào)）以列舉加概括方式對(duì)于應(yīng)納入政府采購(gòu)目錄的服務(wù)事項(xiàng)作了規(guī)定，同時(shí)規(guī)定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可采取購(gòu)買(mǎi)、委托、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略合作等形式進(jìn)行。據(jù)此可知，PPP只是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式之一，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)涵與外延均比PPP更為寬泛。從某種意義上講，與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施方式包括了PPP模式和非PPP模式（如無(wú)特別說(shuō)明，下文提及的“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”均特指“與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的以非PPP模式實(shí)施的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”）。

有必要加以區(qū)分的是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與實(shí)行政府付費(fèi)的PPP兩者之間的關(guān)系，后者雖然也需要政府支付服務(wù)費(fèi)，但其根本上屬于PPP范疇，所以不應(yīng)將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與實(shí)行政府付費(fèi)的PPP混為一談。

二、現(xiàn)行法律框架體系下實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的注意事項(xiàng)

（一）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)應(yīng)當(dāng)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)目錄，相應(yīng)支出費(fèi)用應(yīng)當(dāng)依法列入預(yù)算，并應(yīng)受中期財(cái)政規(guī)劃約束。

1、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)列入本級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)目錄

根據(jù)財(cái)綜96號(hào)文規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)制定本級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，確定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的種類(lèi)、性質(zhì)和內(nèi)容，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化、政府職能轉(zhuǎn)變及公眾需求等情況及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。該辦法第十五條規(guī)定，納入指導(dǎo)性目錄的服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。故，實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的前提是服務(wù)事項(xiàng)已經(jīng)納入本級(jí)政府的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)目錄。

2、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出應(yīng)當(dāng)列入預(yù)算，并經(jīng)人大審批。

根據(jù)2015年新修訂的《預(yù)算法》第十三條規(guī)定，經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。因此，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出應(yīng)當(dāng)依法列入預(yù)算。

3、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出預(yù)算還應(yīng)符合中期財(cái)政規(guī)劃

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào)）規(guī)定，強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算編制的約束，年度預(yù)算編制必須在中期財(cái)政規(guī)劃框架下進(jìn)行。據(jù)此，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出年度預(yù)算編制時(shí)還應(yīng)受中期財(cái)政規(guī)劃約束。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金來(lái)源安排應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定

1、總體而言，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金來(lái)自于一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入，包括債券資金。此外，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)45號(hào)）規(guī)定：“加大政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度”以及“加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金管理。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需資金列入財(cái)政預(yù)算，從部門(mén)預(yù)算經(jīng)費(fèi)或者經(jīng)批準(zhǔn)的專項(xiàng)資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排，支持各部門(mén)按有關(guān)規(guī)定開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，切實(shí)降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量”。據(jù)此，除了一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入之外，政府性基金預(yù)算資金以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金中統(tǒng)籌使用的資金也可在依法經(jīng)批準(zhǔn)后調(diào)入一般公共預(yù)算用于其不足部分。

2、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的適用前提是預(yù)算能夠安排，不增加政府債務(wù)

《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行)》（財(cái)綜96號(hào)）第十八條規(guī)定，購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)在購(gòu)買(mǎi)預(yù)算下達(dá)后，根據(jù)政府采購(gòu)管理要求編制政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，報(bào)同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)備案后開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。據(jù)此可知，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)僅能在預(yù)算內(nèi)有資金來(lái)源安排的前提下實(shí)施。

與此同時(shí)，通過(guò)梳理政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)的幾則文件發(fā)現(xiàn)，文件所涉及的土地儲(chǔ)備、棚改、連片開(kāi)發(fā)等特定領(lǐng)域有著共性之處，即在該等領(lǐng)域的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)由承接主體實(shí)施后，項(xiàng)目本身會(huì)產(chǎn)生土地出讓收入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的稅收收入、非稅收入等其他預(yù)期收入。換言之，該等領(lǐng)域通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)的實(shí)施能夠?qū)崿F(xiàn)新增財(cái)政收入，如若項(xiàng)目預(yù)期新增財(cái)政收入能夠覆蓋購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出本身，預(yù)算內(nèi)收入就能有效覆蓋預(yù)算內(nèi)支出，在此前提下，此類(lèi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)就不會(huì)額外增加既有的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，自然也不會(huì)增加政府債務(wù)。

需要提及的是，有觀點(diǎn)提出政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的前提是“先預(yù)算再采購(gòu)”，而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)涉及跨年度預(yù)算，人大沒(méi)有跨年度審批權(quán)限，據(jù)此認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)際上是“先采購(gòu)后預(yù)算”，故涉嫌違法違規(guī)。筆者認(rèn)為，人大的年度預(yù)算審批權(quán)限客觀上受制于現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，跨年度預(yù)算審批的法律問(wèn)題不僅存在于跨年度實(shí)施的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目中，也存在于跨年度實(shí)施的PPP項(xiàng)目中，當(dāng)然，跨年度的政府投資工程也同樣涉及該問(wèn)題。

三、當(dāng)前的偽政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)存在的問(wèn)題分析

相比較PPP模式下的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證等項(xiàng)目前期嚴(yán)格的流程要求，國(guó)辦發(fā)96號(hào)及財(cái)綜96號(hào)文等文件所設(shè)置的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的采購(gòu)流程要求則更為簡(jiǎn)單，并且地方政府有權(quán)因地制宜編制本級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。由此，實(shí)踐中出現(xiàn)了多地政府為加快項(xiàng)目進(jìn)程、規(guī)避兩個(gè)論證，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之名而行單純采購(gòu)工程、變相融資之實(shí)等偽政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為，其中不乏有通過(guò)單一來(lái)源采購(gòu)方式直接確定本地的融資平臺(tái)或其他國(guó)有公司作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)承接主體的違規(guī)現(xiàn)象。

正如近期國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在《2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中就地方政府債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)違規(guī)舉債問(wèn)題中指出，“有的地方出現(xiàn)一些隱性債務(wù)，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個(gè)省份在委托代建項(xiàng)目中，約定以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個(gè)省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對(duì)社會(huì)資本兜底回購(gòu)、固化收益等承諾”。

由于偽政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目既未做PPP模式下的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，又未嚴(yán)格按照現(xiàn)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)體系要求落實(shí)“預(yù)算下達(dá)”、“編制政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃”、“合理測(cè)算安排政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需支出”，由此將導(dǎo)致該類(lèi)項(xiàng)目可能會(huì)因?yàn)闆](méi)有明確的資金來(lái)源而無(wú)法如期納入預(yù)算，進(jìn)而會(huì)加大政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)和危害之大，不容忽視。

四、應(yīng)對(duì)建議

（一）盡快厘清政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與PPP的邊界

如前所述，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在內(nèi)涵上、外延上均要比國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的PPP模式更為寬泛，而PPP模式的實(shí)質(zhì)又是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。因此，當(dāng)務(wù)之急，需要厘清政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與PPP的邊界，正確區(qū)分規(guī)范的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義開(kāi)展的變相融資行為，在給依法合規(guī)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)正名的同時(shí)，讓偽政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)難有藏身之地。

由于種種條件所限，現(xiàn)行的PPP政策尚無(wú)法滿足全部公共服務(wù)供給要求，包括片區(qū)開(kāi)發(fā)等綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)等在內(nèi)的新類(lèi)型的公共服務(wù)需求迫切需要有更為寬廣的公共服務(wù)供給渠道和更多的創(chuàng)新模式與之配套。在現(xiàn)行PPP模式的法律法規(guī)及政策空白處，輔之以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的有效實(shí)施，由此將為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求設(shè)置以PPP模式與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為兩翼的更為完備的公共服務(wù)供給機(jī)制。

（二）加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的頂層制度設(shè)計(jì)

筆者認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)順應(yīng)了中央頂層設(shè)計(jì)的趨勢(shì)要求，與其堵不如疏。為防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建議不妨借鑒PPP模式的思路，完善現(xiàn)有的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度體系，并參照以下原則及要求實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)：

1、將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)限定適用于預(yù)算內(nèi)已有相應(yīng)資金安排、能夠落實(shí)資金來(lái)源的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（比如已有專項(xiàng)補(bǔ)助資金等）；或者通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政增收且增收部分能基本覆蓋項(xiàng)目支出（建議由具備相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)就此出具財(cái)務(wù)可行性分析報(bào)告），而受制于“收支兩條線”的財(cái)政資金管理要求，客觀上只能通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)以保障供應(yīng)商服務(wù)投入及回報(bào)實(shí)現(xiàn)收回的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；

2、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)應(yīng)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)目錄管理，購(gòu)買(mǎi)主體按規(guī)定編制的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施計(jì)劃并應(yīng)注意與地方城市發(fā)展規(guī)劃、其他專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，合理規(guī)劃，量力而行；

3、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)應(yīng)當(dāng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式采購(gòu)，即應(yīng)按規(guī)定通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商以及單一來(lái)源采購(gòu)等五種方式選擇供應(yīng)商或承接主體；

4、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)應(yīng)基于績(jī)效評(píng)價(jià)付費(fèi)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）（財(cái)綜96號(hào)）第三十一條雖規(guī)定了績(jī)效評(píng)價(jià)制度，但僅規(guī)定將評(píng)價(jià)結(jié)果作為選擇承接主體的重要參考依據(jù)，并未明確將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與服務(wù)費(fèi)支付數(shù)額相掛鉤。為實(shí)現(xiàn)物有所值，按效付費(fèi)不可或缺；

5、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)收支應(yīng)實(shí)行財(cái)政專戶管理，以確保項(xiàng)目獨(dú)立核算，?？顚Ｓ?。項(xiàng)目相關(guān)的收支應(yīng)依法列入分年度預(yù)算，并應(yīng)與中期財(cái)政規(guī)劃保持一致。

（三）統(tǒng)一政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的流程管理

在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的頂層制度設(shè)計(jì)到位前，可以參照PPP政策先行完善及制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的操作流程、合同指南、采購(gòu)辦法、財(cái)政管理辦法等，讓地方政府在規(guī)范的基礎(chǔ)上開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的各項(xiàng)工作。

發(fā)布日期：2016-08-03 16:09:11  來(lái)源：Nirezze